摘要：未成年人是一个国家的未来和希望，我国拥有3.67亿未成年人，其中150万被遗弃而成为流浪儿。关于流浪儿的问题是社会上亟待解决的问题之一。150万流浪儿中，只有15万的儿童接受到了不同形式的救助。而更多地一部分流浪儿的权利却无法保障。2012年末发生在毕节的流浪儿死亡事件，给了我们和社会一个沉重的提醒，如何做好针对这一群体权力的保护与救助问题，事关社会的和谐发展与稳定。针对这一问题，我国的法律应加强对流浪儿童的保护与救助，在完善现有法律的基础上，加强关于流浪儿权益保护方面的法律规定。

 关键词：流浪儿童；救助；法律保护

                               前言

    一日之计在于晨，一年之计在于春。未成年人，作为祖国的未来，作为我们国家未来强大与否的最重要保证。对于每一个家庭甚至每一个国家来讲都是至关重要的。我国素有爱护未成年人的良好传统，从古至今，爱护未成年人已经成为了中华民族的传统美德。

时至今日，在科学技术生产力以及法律日益健全的今天，未成年人的合法权益却似乎成了一个愈发棘手的难题，特别是因为被遗弃或者一些其他原因而成为流浪儿童的未成年人。全国各地关于流浪儿童人身权、生命健康权受到轻重不同侵害的案例频发，对社会的稳定造成严重的危害。种种事实表明，我国对流浪儿童合法权益的保护确实存在着不可忽略的问题。而这种问题的解决需要依靠的不仅仅是政府、法律的力量，还需要来自于社会以及家庭的力量。

一、流浪儿童的定义及特点

（一）流浪儿童的定义

由于流浪儿童成因、特点等的复杂性,目前有关流浪儿童的定义很多,各有其解。^[1]根据民政部在《流浪未成年人救助保护机构基本规范》中的界定，流浪儿童是指18周岁以下，脱离监护人有效监护，在街头依靠乞讨，捡拾等方式维持生活的未成年人。^[2]

（二）在我国流浪儿童的特点和生存现状

在我国流浪儿童的男女比例约为3:1，其中以受教育程度较低、正值青春期的男孩子为主要的组成部分。而这些流浪儿中，有70%以上的人年龄在12到18岁之间。流浪儿童的受教育时间通常比较短，大多数在义务教育阶段就已经失学或者辍学。流浪儿童的流动方向通常是从经济困难生活条件比较恶劣的贫困山区和农村流向经济发达生存环境比较好的沿海地区或者较为发达的城市。很少有从物质资源丰富的地区往物质资源贫乏的地区流动的现象或者回流的现象出现。根据相关的数据调查分析，来自西北的新疆、西南的得四川和中原地区的河南、河北、陕西等地的流浪儿童占到了全体流浪儿童总数的66%。而来自较为发达的北京、上海、广州、福建、江苏等地的流浪儿童所占的比例不足4%。流浪儿童除了跨区域流动现象之外，还存在着重复流动的问题，即部分流浪儿童有两次或者更多的流浪经历。“有学者研究表明,在北京流浪儿童保护中心所救助的流浪儿童中有12.2%的受救助儿童有两次以上的流浪经历。”^[3]作为社会的一个重要群体，流浪儿童是弱势群体中最不可忽视的一部分。他们一部分因为身体或者智力上的残疾被遗弃，或者患有精神上的疾病，这几种情况使得对流浪儿救助的工作开展起来非常的困难。

由于都是未成年人，又基本没有受到过教育，流浪儿童几乎不具备独自生存的能力和谋生的技巧。所以他们绝大多数依靠乞讨、卖艺和捡拾变卖废品来维持生存。作为一个极其特殊的弱势群体，极强的流动性和恶劣的生活环境使得他们极易成为“问题儿童”。而且未成年人的心理和身体都不成熟，流浪儿童极易被人利用，从而成为具有反社会倾向的社会群体，成为社会安全的隐患。全国每年未成年人犯罪案件大部分的青少年盗窃、抢劫、诈骗案件都是由流浪儿童实施。有学者对黑龙江省流浪儿童的调查表明，约有百分之七十的流浪儿童参与或实施过打架斗殴甚至偷盗等违法犯罪的行为。

同时，实施乞讨的流浪儿童中，已形成了乞讨职业化的程度。流浪儿童通常以强行乞讨或者通过编造各种理由身世骗取别人的怜悯为手段。这种乞讨方式通常会形成一个组织，具有一定的规模。不法分子通过使用各种手段包括威胁、利诱、哄骗等手段控制流浪儿童，迫使其到街头卖艺或乞讨。而被控制的流浪儿童通常会遭受到来自不法分子的不同程度上的虐待。但即使是免于遭受被控制的厄运，躲过了犯罪、乞讨的残害，处于无人照料和看管的情况下的流浪儿童也不能避免的依靠吃捡来的食物，穿别人丢掉的衣服保暖维持生存。这种情况日积月累成为一种习惯，因而形成一贯的生活模式。这使得流浪儿童更加的规模化，职业化，数量不断地扩大。

（三）流浪儿童产生的原因

使未成年人成为流浪儿童的原因有很多，其中最主要的因素之一就是家庭的贫困。中国目前的贫困县数量在500左右，拥有近5千万的贫困人口。在这些贫困县，一些父母会选择带着自己的子女一起流浪乞讨。更有严重的是父母将自己的子女出租给同乡人让别人代出去行乞。将自己的子女交由外出乞讨的组织者去赚取一定的经济收入以缓解家庭的贫困状态。在贵州山区的一个贫困县，已成为一个强迫儿童外出乞讨组织的长期据点。^[4]新疆作为一个贫困的省份，每年有大批量的儿童流向外省相对较为发达的城市。在全国各大城市均可以看见来自新疆的流浪儿童的身影。他们常利用本民族自身的习惯和特点在街头进行乞讨或卖艺，但更多的是被训练而成为小偷实施偷盗和诈骗。2012年发生在毕节的五名流浪儿死亡案件，究其原因，就是因为其家庭的贫困。^[5]由于家境贫寒 ，住的是逢雨便漏的土坯房 ，五名男孩离家出走沿街流浪最后因取暖而一氧化碳中毒死亡。以上原因都说明了流浪儿童向外流动的最主要原因之一是贫困。

其次，流浪儿童的另一个主要成因是遗弃。中国每年发生的遗弃案件不计其数，包括对年老、年幼、病患或其他没有独立生活能力的人的遗弃。对于未成年人的遗弃在遗弃案件中占到了主要的地位，据一名上海救助站的工作人员反映上海儿科医院在徐汇的时候，救助站每年都要从医院接受约50名弃婴。^[6]未成年人被遗弃的原因除了家庭贫困之外还有性别歧视的原因在里面。由于男女平等的理念并没有做到完全普及，不少女婴在一生下来就会遭到父母的遗弃。除去性别的原因，更多的未成年人被遗弃是因为自身患有较难治愈的疾病。河南兰考收养弃婴的“爱心妈妈”袁厉害收养的二十余名被遗弃的未成年人中，全部都存在着不同程度上的身体残疾和智力上的缺陷。

再次，造成流浪儿童形成的另外一个原因就是我国法律制度的不完善。无论是有关于儿童福利的法律制度还是针对于惩罚遗弃未成年人的法律措施都不完善。对于未成年人来说，当他们失去父母的监护，而法院有无法为其制定一个监护人进行抚养的时候，不健全儿童福利制度不能为他们提供一个良好的生存环境，从而迫使他们走上流浪的道路。^[7]

二、我国关于流浪儿童保护方面的法律

我国国内的关于流浪儿童保护方面的首要依据是《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）。我国《宪法》第四十六条明确地为包括各政府部门在内的所有社会组织规定了保护少年儿童合法权益的基本原则。第四十九条第1款：婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。

其次，我国《未成年人保护法》中明确的规定了监护人有防止未成年人流浪的义务，以适当的方法教育未成年人，以正确的方式引导未成年人进行适当的、有益于他们身心健康成长的活动。根据《未成年人保护法》第十条的规定：父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境，依法旅行对未成年人的监护职责和抚养义务。禁止对未成年人实施家庭暴力，禁止虐待、遗弃未成年人，禁止溺婴和其他残害婴儿的行为，不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成年人。关于对流浪儿童的救助方面，《未成年人保护法》规定了民政部等相关的救助部门在对流浪儿童进行救助的同时应及时将他们送回到其父母或者监护人生活的地方。没有父母或者监护人的未成年人救助机构、儿童福利机构应当依法履行其职责进行，不得对未成年人进行虐待和歧视。总体来说《未成年人保护法》关于对流浪儿童的保护方面规定的不算很详细，但是明确了社会福利机构、救助机构和监护人等在预防和救助流浪儿童方面责任和义务。

另外，为了保障未成年人在良好的家庭环境中成长，预防和惩罚遗弃未成年人的案件发生，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）对负有抚养义务却拒绝履行的行为规定了较为严厉的刑事处罚。根据我国《刑法》第二百六十一条规定：对于年老、年幼、患病或者其他没有独立生活能力的人，负有扶养义务而拒绝扶养，情节恶劣的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。《刑法》中的这一规定，是我国目前针对监护人拒不履行抚养义务最为严厉的惩罚。

除以上提到的法律外，包括《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国收养法》、《残疾人保障法》等都做出了相关的明确规定以保护未成年人并防止更多的未成年人成为流浪儿童。^[8]

尽管在我国众多的法律法规中有很多关于流浪儿童合法权利保护方面的的规定，但是专门针对于保护流浪儿童和救助方面的法律法规依然欠缺，维护流浪儿童合法权益的时候只能在相关的保护儿童和未成年人的法律制度中寻找相关依据。这些法律中相关条款不能完全符合社会的实际情况，往往与现实生活中出现的情况脱节，甚至无法引用。从而导致社会中出现在保护和救助流浪儿童的工作不能收到我们所期望的成效。虽然，要完全的解决流浪儿童合法权利的保护和救助中出现的问题不能仅依靠构建健全的社会救助方面法律制度体系，但是在这样一个庞杂的社会问题上，相关法律的指导性和前瞻性能帮助完善对流浪儿童的救助。

三、在流浪儿童权利保护与救助方面遇到的问题

（一）对流浪儿童监护制度的局限性

我国现已确立的监护制度在实施的过程中存在着很大的局限性。主要的表现为过度的重视身份伦理方面的私立领域的监护责任例如家庭亲属，而却忽视公民在国家社会等公立领域中应负的责任，轻视法律的规制作用。^[9]其局限性具体表现为以下四个方面。

首先，存在监护人确定困难的问题。根据《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第十六条的规定：未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。没有第一款、第二款规定的监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。

根据《民法通则》第十六条规定具备成为流浪儿童监护人资格的自然人有流浪儿童的父母、祖父母、外祖父母、兄姐和其他亲属。但是要想找到这些自然人最主要的方式便是根据流浪儿童口头的描述来查找。在查找的过程当中，一部分流浪儿童提供的信息不正确或不确定，或者出于另一些原因流浪儿童根本不愿意提供监护人的信息，给确定监护人的工作造成了困难，从而导致这部分流浪儿童只能长时间的处于无法确定监护人的状态，生活在临时的社会救助机构。

其次，监护人范围的确定存在虚设。根据《民法通则》和最高人民法院对相关法律进行的司法解释，除流浪儿童父母以外的其他具备监护人资格的自然人都需在其自愿的情况下承担监护的责任。在实际的案件当中，存在着法律规定中所提到的相关自然人相互推诿的情况。流浪儿童父母的单位、居委会、村委会承担起监护责任的操作性则更小。单位的监护责任更多的是指在计划经济时期的国有企业，在当时的经济背景下产生的立法概念。而在当前的市场经济时期，起作用的更多是私人企业，合资企业甚至是外资企业。盈利是这些企业的根本目的，他们不愿意承担社会赋予的监护责任。在这些企业相关的《公司法》和用人方面《劳动保障法》中也没有规定企业的监护责任，所以单位的监护人资格只是虚设，不能起到保护和监管未成年人的作用。

再次，监护人的监护能力存在不确定性。根据最高人民法院出台的《关于关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》（以下简称<民通意见>）的规定，监护人是能够对流浪儿童进行监护，保障其正常的日常生活。实际的案件当中部分流浪儿童虽然在政府相关机构的帮助下已经确定了监护人，但是其监护人可能出于经济和健康等因素，或者无民事行为能力而无法承担对这部分流浪儿童的监护责任，使这些流浪儿童成为家庭的负担，造成这些已确立监护人的流浪儿童的再次流浪。^[10]这就形成了前文所提到的流浪儿童重复流浪的问题。所以，在确定了监护人的情况下，必须重视监护人是否有足够的能力抚养流浪儿童。根据<民通意见>第十一条规定，认定监护人的监护能力，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定。

（二）社会福利机构与政府保护的不足

除了家庭对流浪儿童监护责任履行方面的不足，社会福利机构和政府在流浪儿童权利保障和救助方面工作的开展也不尽如人意。首当其冲的就是没有一个健全的福利机构体系。在中国的专门处理流浪儿童问题的社会福利机构少之又少，在大部分经济比较发达的城市对流浪儿童进行救助的是当地的儿童福利院和收容所。而在相对欠发达的地区甚至没有儿童福利院这种救助机构，局调查显示，我国只有百分之二的县建有儿童福利院。面对数量庞大的流浪儿童这些儿童福利院不能解决所有流浪儿童生存的问题。2013年初发生在河南省兰考县爱心妈妈袁厉害家里的一场火灾夺走了七个流浪儿童的性命。在这场意外的火灾中，有这么多人丧失性命，原因之一便是在兰考县并没有官办的儿童福利机构。而爱心妈妈袁厉害所能提供给这些流浪儿童的生活场所远不能保障一个正常的国家福利机构应有的设施。这是当地政府保护的失职。在其他一些地方，虽然建有儿童福利院和收容所的社会福利机构，但是由于资金短缺的问题的存在，这些福利机构并不能提供给流浪儿童维持正常生活的条件，致使许多的流浪儿童宁愿出去流浪乞讨也不愿意在社会福利机构中生活。有些福利机构还存在着工作人员打骂、虐待被救助者的问题。

在社会中学校在对未成年人合法权利保护的工作中扮演着重要的角色。流浪儿童这一弱势全体的出现有一部分原因来自于学校。由于学校监管不力或者收费过高而导致学生受到处分而退学辍学，在这部分失学的学生为社会带来了流浪儿童增加的隐患。儿童具有受教育的权力，虽然我国《教育法》第四十二条规定了在受教育权受到侵害时学生有提出申诉或起诉的权利，但是法律并没有规定具体的申诉流程、申诉范围、申诉机构和受理申诉的法定程序，实际案件发生后的申诉非常困难。

（三）在流浪儿童收养和安置方面的局限性

目前社会各界对流浪儿童的救助以让他们回到自己原来的家庭接受来自家庭的抚养和教育为主。帮助他们回到自己的家庭，得到来自于父母的保护和照顾。实际上如果原有的家庭能为流浪儿童提供一个良好的生存和生活环境，他们也不会走上在外流浪这条路。因此，仅仅将得到救助的流浪儿童送回其原来的家庭这一做法并不是最好的解决办法。所以，人们能想到的另一个解决办法便是找一个能为这些流浪儿童提供良好生存环境的新家庭。而寻找新家庭就涉及到收养这一法律问题。按照我国《收养法》的规定，按照亲生父母抚养权优先的原则，收养有亲生父母的孩子必须经过其亲生父母的同意，即使流浪儿童的亲生父母没有经济能力抚养或者曾经遗弃过子女并且可能再次遗弃也不能对抗流浪儿童亲生父母的抚养权。由于现实的状况相较《收养法》的规定更为复杂，现实生活中的流浪儿童很难找到家的温暖。

流浪儿童救助工作中最重要的一个步骤是流浪儿童的安置。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施细则（以下简称<实施细则>）第十三条、十四条规定了救助站应通知流浪儿童的亲属将其接回，其亲属若拒绝接回或者不能查明其亲属具体信息的，由当地民政部门通知流浪儿童流出地的民政部门将其接回并进行安置工作。除了《实施细则》对流浪儿童的安置问题进行了规定，修改以后的《未成年人保护法》也对流浪儿童安置方面的工作做出了比较详细的规定。但是流浪儿童外流的主要原因之一便是父母的遗弃和家人的虐待，仅仅将得到救助的流浪儿童送回其原来的家中并不能够保障他们的权利不会再次受到伤害。根本问题不能得到解决将会导致流浪儿童再次流浪的状况出现。在全国所有流浪儿童中，有两次以上流浪经历的流浪儿童占到了总数的42%。因此，对于流浪儿童的安置工作存在着缺陷，仅仅将流浪儿童反送回原籍并不能解决未成年人外流的根本问题。虽然众多的法律法规都对安置流浪儿童的工作进行了较为全面的规定，但由于需要被救助的流浪儿童数目过于庞大，而福利机构的人力、物力、财力等方面的条件并不充足，不能将需要安置的未成年人一一安置。

另外，在被救助的流浪儿童中，有相当一部分无家可归。这部分未成年人或因在年龄较小的时候被不法分子拐卖而不记得自己的家庭背景，或因为失去亲人而被迫流浪。对于这部分流浪儿童的安置工作对于救助中心和福利机构也是一个很大的难题。

四、流浪儿童保护与救助的法律制度的完善

我国现有的关于社会救助和社会福利方面的法律制度并不完善。首要的问题便是我国目前的法律体系中没有专门针对流浪儿童的救助进行单独的立法。在救助流浪儿童方面一直适用的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》大部分内容是针对在对成年流浪者的救助过程中遇到的问题制定的，不能完全的解决在救助流浪儿童的工作中遇到的问题，不能对《未成年人保护法》所规定的未成年人所有的权利进行保护，在救助工作中不能做到具体问题具体分析。^[11]在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中，只有其中的第五条、第十一条和第十二条三个条款提及了对流浪的未成年人进行救助和帮助；而在民政部根据《救助管理办法》所公布的《实施细则》中共有包括第五条、第十三条等在内的留个条款较为细致的在流浪儿童救助中应该遵循的原则、流浪儿童安置工作应包括的内容及相应程序和强调了流浪儿童救助机构和其监护人的职责。

虽然《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《实施细则》已经对救助流浪儿童方面的工作做出了相关的规定，但是仍存在着局限性致使流浪儿童的合法权利不能从根本上得到保护。完善对流浪儿童保护与救助的法律制度，应从以下几个方面实施：

第一，应该解决的是流浪儿童监护制度的局限性的问题。前文已经提到过，我国现已确立的监护制度存在着局限性，不解决监护制度的问题，流浪儿童的救助工作无法顺利进行。首先，法律应该明确的界定监护人的定义。在界定监护人是否具有监护能力的时候，不仅要考虑监护人的经济状况和身体健康程度，同时还应关注监护人的心理状态和监护人是否曾经对被监护人实施虐待或遗弃。保证被监护人不会因虐待或遗弃而再次流浪。另将不能担任监护人的条件列入到相关的法律规定中，例如生活习中有赌博、吸毒、酗酒等恶劣的生活习惯的人不能承担监护的责任。其次，法律法规应取消对单位、居委会、村委会等组织的监护职责而建立更专门的社会福利机构，通过立法的方式将对流浪儿童监护的职责授予流浪儿童救助机构。社会经济背景的改变使相关于单位等组织的监护职责形同虚设，未能得到家庭抚养的未成年人更多的是被送到儿童福利院、流浪儿童救助站等社会福利机构。由于在数量、质量和资金等问题上的限制这些社会福利机构的收养能力不足。大多数的国家在遇到这类问题的时候，会选择通过建立针对性更强，更专业的机构解决这一问题，例如英国的收养和寄养联合会。我国也可以根据实际的需要建立类似的机构在流浪儿童没有法定监护人的情况下为其提供住所并行使相应监护职责。同时在政府机构中设立专门管理流浪儿童的部门进行对履行监护职责问题的监督、为流浪儿童救助机构提供经费。最后，明确法律规定中的监督机构和其监督职责。在确立了监护人的情况下，应当设有一些监督机构来监督监护人的职责履行情况。虽然流浪儿童住所地的居委会等组织不宜成为其监护人，但是作为与被监护人接触最频繁的组织，这些居民自制组织最应成为监护的监督机构。作为生活中离被监护人最近的组织，居委会最容易了解被监护人的生活状况和生活条件，在发生意外情况的同时也能最及时的采取相应措施解决问题。这些监督机构的职责应包括：核实监护人的现实情况；对监护人进行登记并定期走访查询其是否有侵犯被收养人合法权利的行为并对侵权行为进行制止；及时像相关部门报告被监护人的情况等。

第二，在法律法规中建立对家庭的干预制度。在监护监督制度和监护监督机构确立的情况下，法律法规还应加强对家庭干预制度的规定。对那些不能尽到责任的父母、监护人或者监护机构，法律应当允许相关的单位介入，根据实际情况警告并处罚监护人。若监护人不及时停止并改正，可以强制其把监护权交出并转移给其他有监护资格的自然人或者机构。家庭干预的制度相对于对监护权的监督制度强制力应该更强，在被监护人的人身权、健康权受到严重威胁的时候通过家庭干预制度可以使监护人收到更为严厉的惩罚。除了响应的行政处罚例如罚款，拘留；还应加强在遗弃方面的刑事处罚，特别是针对多次遗弃的现象。

另外，我国已有的立法缺少针对儿童福利方面的立法。虽然有《未成年人保护法》、《义务教育法》、《中华人民共和国残疾人保障法》的存在，但是我国缺少针对贫困儿童的专门立法，使这些贫困儿童无法得到社会福利的保护和帮助。未成年人法研究会专家姚建龙认为从对社会和儿童长远利益的考虑，我国应当制定《儿童福利法》或者《未成年人福利法》。通过社会承担部分未成年人的教育经费和生活费用，特别是对于那些贫困家庭，以减轻家庭在子女抚养上的经济负担。以日本为例，日本专门为家庭贫困的未成年人制定了《儿童福利法》和《儿童津贴法》，这两部法律能有效的为有困难的未成年人提供帮助，保护其在生存方面的权力，从而抑制了社会上有未成年人外出流浪的现象。所以，从社会稳定的角度来看制定专门的《儿童福利法》非常有必要。

结论

流浪儿童作为弱势群体中极其特殊的组成部分，生存环境恶劣，生活条件不稳定且得不到保障，更容易因受不法分子的利用而走上违法犯罪的道路，所以他们需要国家和社会更加关注。对于流浪儿童权益的保护不仅是社会正义的体现，更是社会和经济发展的必然要求。关注和救助流浪儿童，进行专门针对流浪儿童的社会立法，使流浪儿童从生活、监护、教育、医疗等社会生活的各方面得到更全面的保护，让类似毕节流浪儿童意外死亡的案件不再发生，给未成年人提供一个健康安全的生存环境，让他们更加健康的成长。