摘要：随着新民事诉讼法对民事公益诉讼制度的规定，有效地弥补了民事诉讼的空白。但在司法实践中有关行政公益诉讼的案件却已屡见不鲜，行政公益诉讼可以说是方兴未艾，社会生活中大量存在着违法的具体行政行为危害公共利益的情况，这类案件大多以起诉被驳回甚至不予受理告终。原因是我国法律对行政公益诉讼制度未明确规定。党的十八大报告和十八届三中全会明确建设法治中国，完善行政执法程序，规范具体行政行为，因此应加强行政诉讼立法，扩大行政诉讼受案范围，建立行政公益诉讼制度，从而确保行政机关依法行政，提高全社会的法律意识和公益意识，更好地推进法治中国建设。
关键字：行政公益诉讼；民事公益诉讼；行政公益诉讼主体资格；
一、行政公益诉讼的概念
行政公益诉讼就是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的人为维护公益而向法院提起行政诉讼的制度。
对行政公益诉讼应从三个方面来界定：第一、原告与所诉的行政行为没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是公益，一般没有直接损害原告私人的利益；第二、这种诉讼的被告是国家行政机关及其公务人员，接受审查的是国家机关的行为或不作为；第三、行政公益诉讼明显具有预防性质，即不必然要求公益侵害的事实发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。
二、没有行政公益诉讼制度的弊端
第一、不利于对公共利益的全面保护。对有些行政纠纷，相关人员根据法律规定是无法提起行政诉讼的，也有一些行政行为根本就没有明确的相对人。这些行政案件由于缺乏适格的原告而使公共利益被摒弃在司法保护范围之外。
第二、不利于对行政机关进行全面监督。根据《行政诉讼法》第1条的规定，行政诉讼的作用不仅在于保护受行政行为影响的特定公民的特定权益，也在于加强对行政机关依法行政的监督。行政机关的某些行政行为可能并没有对公民权益带来影响或损害，但其行为本身可能违法；而在现行制度下，这些违法行为因没有对公民造成现实损害而完全可能逃避行政诉讼的监督。
第三、行政制衡缺乏制约机制。我国国家权力的分工与运作的特点是行政权十分强大，而司法权相对弱小，这是不争的事实；并且根据世界发展趋势，行政权还在膨胀。但是为了保持各种权力之间的制衡，使权力能合理运作，必须有强有力的体制、措施来钳制、制衡行政权，具体措施有很多，行政诉讼实施对行政行为的司法审查，是一种重要措施。但是行政诉讼仅仅规定了行政自诉制度,而且自诉当事人势单力薄，个人的意见很容易被十分复杂的诉讼活动所淹没，个人的声音远远比不上一个团体、一个组织的声音。
第四、公共利益的损害难寻诉讼主体。由于现代行政职能扩张，行政主体的某些决定并不只仅仅涉及一个人或少数人的权利，而是影响许多人，乃至一个地区、一个阶层、一个行业所有人或部分人，现实生活中存在着大量公益被侵犯而得不到司法救济的情况，如国有资产的流失、环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为、行政机关非法集资兴办某些公益事业等，存在这种状况的原因是对这些违法侵犯公益的行为没有有效的监督制约途径、纠正惩治措施。
第五、行政诉讼的宗旨被扭曲。当前行政诉讼中，行政相对人普遍存在不敢告、不愿告的心理，担心赢了一场官司，输了一辈子，还不如吃得眼前亏，以后得便宜，所以行政案件普遍较少。行政诉讼法的主要目的已经被扭曲，它的保护公民法人合法权益的法律功能未充分发挥，而是向保障行政效率为主演变，司法权变成了强化行政权的工具，与行政诉讼的宗旨背道而驰。
三、建立行政公诉制度的必要性
第一、建立行政公诉制度是保障依法行政、维护社会公共利益的客观需要。在实践中，对于侵犯公共利益的行政行为，往往没有适格的原告提起行政诉讼，通过其他途径又难以得到有效解决，不仅影响法制的权威，而且容易引发群体性事件。因此，建立行政公诉制度，将严重损害公共利益的违法行政行为和不作为纳入行政诉讼范畴，对维护社会公共利益和社会的稳定具有重要的现实意义。
第二、建立行政公诉制度，符合行政诉讼发展的趋势。世界上法制健全的国家实际上都已建立行政公诉制度，以弥补当事人自诉的不足，较彻底地发挥了行政诉讼的功能，这套制度可资我国借鉴 。在法国，检察官有权通过提起诉讼或参与诉讼参加一切涉及到社会公共利益和公民权益的行政诉讼案。在德国，早在19世纪下半叶，检察官便以公益代表人身份参加行政诉讼。在英国，检察机关参与的行政诉讼主要是按照法律规定来参与由其他公民、法人提起的行政诉讼案，而不是由其直接提起诉讼。检察机关只是为保护国家及公共利益时才能提起行政诉讼。检察机关还可以授权公民以总检察长的名义提起诉讼。在美国，检察机关具有参与行政诉讼的广泛权力，联邦总检察长有权决定并参与他认为涉及到社会公益的任何行政诉讼案。在日本，公民可在民众诉讼中以作为选举人的资格或者其他与自己在法律上利益无关的资格提起诉讼。（1）这些国家行政公诉制度的确立，为我国行政公诉制度的建立提供了可资借鉴的范例。
第三、从理论和实践看，建立行政公诉制度也是可行的。我国已经有了较为成熟的刑事公诉制度。新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”（2）这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度，即民事公益诉讼制度。民事公益诉讼的创立是在我国立法中落实科学发展观的重要体现，是创新社会管理的一个重要方面。党的十八大报告和十八届三中全会明确建设法治中国，完善行政执法程序，规范具体行政行为，因此应加强行政诉讼立法，扩大行政诉讼受案范围，建立行政公益诉讼制度，从而确保行政机关依法行政，提高全社会的法律意识和公益意识，更好地推进法治中国建设。
第四、行政公益诉讼在我国具有存在的现实环境。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，宪法赋予人民对任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有提出申诉、控告或者检举的权利，自然包括对行政机关侵犯公共利益的行为进行监督的权利，而提起诉讼便是一条快捷、有效的监督途径。现行的行政诉讼制度也并不必然排斥公民作为行政公益诉讼原告资格的存在。
四、行政公益诉讼的法理基础
近年来在行政诉讼上对原告资格的要求大大降低了：从直接相对人到间接相对人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政诉讼的权利，这也验证了“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”。（3）但某种程度上来说，行政公益诉讼的产生并非偶然，它是当代社会根基和结构深刻变动，政治法律思想全面革新的必然产物。
第一、市民社会公共权利的司法保护。公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治发展状况和人权受保护水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定过程，实际上就是公民权利从应然权利上升为法定权利的过程。然而，仅有制度根据没有制度保障是远远不够的，实体权利必须有切实有效的诉讼手段为依托才能真正把纸面权利落实为实质权利。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”（4） 无救济即无权利，只有在立法上规定相应的救济措施方是一个最可行的制度建构。其中司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径，原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权力监督机制，更能经常而稳定地调整及调和种种相互冲突的利益。如果缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性，或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”（5）“而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”（6）
第二、私人力量对国家权力的制约。行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架，即公权力的行使仅对社会公共性利益造成损害，对人民私权益不构成直接的损害，故而公民个人没有资格对此提起诉讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野的传统思维框架。按照这样的传统理论，国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，就有必要设立并授权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制，这正是权力分立和制衡理论最通俗明了的表述。分权和制衡机制在理论上是很好的，并经过很多理论家证明这是官僚系统保持一定效率和公正的最佳制度选择。但是这样的机制也需要有一个前提条件，即分权和制衡下的国家机关是真正依法办事、廉洁奉公、忠于正义的。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形色色的利害关系。结果往往导致，各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；同时也堵塞了公民管理国家事务、主张各种权利的途径，违背了人民主权的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的划分而无权就公益妨害起诉，这造成了公益妨害可继续存在下去和受害人得不到法律救济的不合理现象。由此也在实践中证明，创设公益诉讼制度是一个必然需要，也即通过动用私人的力量对国家公权进行制约，以充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。
五、提起行政公益诉讼的主体范围
为使公益保护获得可诉性，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应赋予所有知情国家和公共利益遭受到侵害的组织和个人提起诉讼的权利。可根据我国的国情，做以下三种分类：
第一、广大群众，指与行政行为虽无直接利害关系，但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害而代表公众起诉的公民、法人或组织；
第二、受害人，是其利益直接受到侵害，同时被诉行政行为损害或威胁到社会公益而提起诉讼要求保护私益和公益的公民、法人或组织；
第三、特定组织，指负有公益职责有权就其他机关的违法行为或不作为提起公益行政诉讼的组织。例如赋予环保部门对其他机关污染环境的行为提起行政诉讼的权利，这种赋予专门机构以责任的形式来保护公益在我国是必要的。
六、行政公益诉讼的受案范围
公益诉讼的目的在于保护公共利益，故行政公益诉讼受案范围的确定应从维护公共利益的诉讼目的出发，即只能以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼。
第一、行政不作为。不作为的违法行政行为一般是指具有法定职责的行政主体，在其职责范围内，对侵害公共利益的违法行为置之不理，或放纵该行为。目前我国存在的行政不作为危害公共利益的主要有：（1）涉及环境污染破坏方面的违法不作为，一些企业为了短期经济利益往往在投资、生产过程中忽视环境保护，使得环境污染和破坏问题日益恶化。当地行政机关为本地的经济发展、财政收入而漠然视之，甚至有玩忽职守的行为。如果政府部门在防治污染方面不依法履行职责，应承担法律责任。（2）维护市场秩序方面的行政不作为。违法不征税，破坏市场经济秩序的有广泛社会影响的行为（如制黄、色情服务、制假等破坏市场秩序的行为），经举报仍不查处的行政不作为，举报人可提起行政公益诉讼。（3）国有资产流失方面的行政不作为。改革开放以后，由于新旧体制并存，国有资产流失问题日趋严重，有些国有资产流失是内外勾结造成的。在此过程中，行政机关往往存在疏于管理的不作为问题，有时甚至还直接组织各种违法操作。国家机关是依人民授权而管理国有资产的，若其在管理中不履行职责，人民则有权提起公益诉讼。
第二、违法行政行为。（1）政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为。在经济发展的时期，全国各地出现了公共工程的建设热潮，这些工程从决策、发包到具体建设直至工程的验收，都是由各级政府主管职能部门操作的。各级政府违法的招标、发包行为也十分普遍。（7）对重要的公共工程建设，因事关公共安全这样的公共利益，从审批到竣工都应接受社会公众的监督，当一般监督方式不能遏制违法行为时，行政公益诉讼应是最后的救济途径。（2）政策性行政垄断行为。我国由于长期实行计划经济，形成了不少全国性的行业垄断部门，如医药、电信、供电、铁路等。经济转轨后，由于利益驱动，这些垄断部门不断利用其优势排挤其他相关合法经营者，限制、破坏竞争，这些垄断行业常借助于行政权力，人为地分割市场，任意操纵商品价格，破坏了市场竞争秩序，因此，应将行政垄断行为纳入行政公益诉讼的受案范围。
七、结语
行政公益诉讼在我国目前还只停留在理论层面，对普通公民来说还是一种陌生的行政诉讼形式，随着民事公益诉讼制度确立，近几年行政法学界对行政公益诉讼已经开始重视和进行深入的研究，但目前的研究还不够深入。党的十八大和十八届三中全会要求全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，为顺应这一要求，我国现有的法律制度还需进一步完善，行政诉讼法目前正在修改讨论中，希望行政公益诉讼制度在新修订的行政诉讼法中能有所体现，这样能反映出我国对公民权利保障和公共利益保护意识的重视，从而使行政职权的行使更加注重程序化，确保行政机关依法行政，进而更好地推进法治中国建设。
参考文献：
（1）王明远：《环境侵权法律救济制度》，中国法制出版社2001年版，第117页。
（2）《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条。
（3）（美）伯纳德。施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第419页。
（4）刘武俊：《可诉性：法律文书的脉搏-兼论公司法的立法完善》，载2000年6月28日《法制日报》。
（5）（美）博登海默：《法理学-法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第399页。
（6）沈福俊：《论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展》，载《华东政法学院学报》2000年第5期。
（7）国务院发展研究中心“经济全球化与政府作用”课题组：《经济全球化背景下的政府改革：中国的经验、问题与前景》，载《管理世界》2001年第4期。
